新基建｜新能源汽车充电桩若干法律问题梳理

2020年3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议提出，要加快进行基础设施建设（“新基建”）进度，新能源汽车充电桩作为新基建涉及的七大领域之一，必将迎来新一轮的发展。为推广和发展充电桩基础设施建设，中央政府部门和各地陆续出台了一系列涉及新能源汽车充电桩项目的政策文件。

充电桩设施建设过程中难免会涉及到项目立项、项目建设、项目验收、项目运营等环节的审批，本文将从以上四个方面对新能源汽车充电桩项目中可能面临的法律问题进行分析，以期提供借鉴。

01项目立项

《关于加快电动汽车充电基础设施的指导意见》（国办发[2015]73号）的规定，充电设施包括以下三种类型：“以用户居住地停车位、单位停车场、公交及出租车场站等配建的专用充电设施为主体，以公共建筑物停车场、社会公共停车场、临时停车位等配建的公共充电设施为辅助，以独立占地的城市快充站、换电站和高速公路服务区配建的城际快充站为补充，形成电动汽车充电基础设施体系。”

根据目前执行的《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》的规定，新能源汽车充电桩属于“其他城建项目”，应“由地方政府自行确定实行核准或者备案”。但从各地出台文件来看，不同地区对于充电桩的核准或备案规定存在不同，原则上，政府出资项目履行审批手续，需单独征地的企业投资项目适用备案手续，但有的省市比如上海市则规定：“需单独征地的充电设施应按有关规定向市发展改革委申报项目核准。”

至于备案或核准部门，一般为县（市、区）的发改部门，但也可能为县（市、区）道路主管部门和公安交通管理部门。以江苏省为例，“建设需单独征地的充电设施，应按有关规定向县（市、区）发改部门开展项目备案；在既有车位安装充电桩和在现有建设用地上建设充电设施，按一般电气设备安装管理，可不办理项目备案（充电设施雨棚作为附属设施不需单独报批）；利用市政道路建设充电桩的，如涉及道路交通管理问题，参照市政配套设施建设的有关规定，向所在县（市、区）道路主管部门和公安交通管理部门办理相关手续。”

02项目建设过程中需要注意的法律问题

（一）建设审批

2015年10月9日出台的《国务院办公厅关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》（国办发〔2015〕73号）第（十五）项指出要简化规划建设审批手续，具体规定为：“个人在自有停车库、停车位，各居住区、单位在既有停车位安装充电设施的，无需办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证。建设城市公共停车场时，无需为同步建设充电桩群等充电基础设施单独办理建设工程规划许可证和施工许可证。新建独立占地的集中式充换电站应符合城市规划，并办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证。”

从以上规定可以看出，新能源汽车充电桩项目是否需要办理建设审批取决于是否需新增用地，无需新增用地的不需要办理建设审批手续；充电设施与其他主体建筑物同步进行的，无需办理单独的充电设施建设审批手续。

另外，建设审批手续是否完善直接影响合同的效力，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释二》第二条的规定：“当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的除外。发包人能够办理审批手续而未办理，并以未办理审批手续为由请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院不予支持。”因此，应特别注意充电桩项目建设审批手续的办理，并按照当地部门的有关要求办理相关手续。

（二）施工单位的资质要求

国家层面上对充电桩项目工程建设需要什么资质并未作出明确的规定，亦未对充电桩工程的设计、施工、安装规定统一的标准。但各地对充电桩设施施工单位的资质作出了相应的规定，如《江苏省新能源汽车充电设施建设运营管理办法》第十四条规定：“充电设施施工应当由具备电力设施承装（修）或机电安装工程施工资质的施工单位承担。不具备相应资质的充电设施建设企业应当委托具备相应资质的施工单位负责施工。” 《浙江省电动汽车充电基础设施建设运营管理暂行办法》第二十一条规定：“充电基础设施施工应当由具备电力设施承装（修）或市政公用工程、机电安装工程施工资质的施工企业承担。不具有相应资质的充电设施运营商应当委托具备相应资质的施工企业负责施工。”《上海市电动汽车充电设施建设管理暂行规定》第十二条规定：“充电设施建设企业应具有相应的机电安装资质，应向用户提供符合相关技术标准的通用充电设备。”《广东省电动汽车充电基础设施建设运营管理办法》第八条第二款规定：“充电设施施工单位应具有相应级别的水电安装资质、 电力设施承装 (修 、试 )资质或电力工程施工总承包资质。”

从以上规定可以看出，参与新能源汽车充电桩工程所需的资质可能会涉及：电力工程施工总承包资质、机电设备安装专业承包资质、电力设施承装（承修、承试）资质、市政公用工程资质等。

而根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的，建设工程施工合同无效。因此，在审查充电桩的建设施工合同时，应特别注意当地有无对承包商提出特别的资质要求，以避免施工合同无效带来的法律风险。

（三）项目用地

2014年7月21日出台的《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（国办发〔2014〕35号）提出：“鼓励在现有停车场（位）等现有建设用地上设立他项权利建设充电设施。通过设立他项权利建设充电设施的，可保持现有建设用地已设立的土地使用权及用途不变。在符合规划的前提下，利用现有建设用地新建充电站的，可采用协议方式办理相关用地手续。政府供应独立新建的充电站用地，其用途按城市规划确定的用途管理，应采取招标拍卖挂牌方式出让或租赁方式供应土地，可将建设要求列入供地条件，底价确定可考虑政府支持的要求。供应其他建设用地需配建充电设施的，可将配建要求纳入土地供应条件，依法妥善处理充电设施使用土地的产权关系。严格充电站的规划布局和建设标准管理。严格充电站用地改变用途管理，确需改变用途的，应依法办理规划和用地手续。”

由以上规定可以看出，充电桩项目用地来源主要包括：

（1）利用现有的建设用地。

如在已有各类建筑物配建停车场、公交场站、社会公共停车场、高速公路服务区等场所进行建设。又可以分为在自有土地上建设充电桩以及在租赁土地上建设充电桩两种情形。在自有土地上建设充电桩项目的，根据《物权法》第一百四十条的规定：“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”在租赁土地上建设充电桩项目的，要特别注意租赁土地的性质、租赁合同的到期日、出租方是否为产权人等问题。

占用小区公共用地建立充电桩的，往往存在业主委员会不支持和物业服务企业不配合的现象。由于某些小区在建设时未预留汽车充电设施的设置条件，加装充电桩可能会涉及到对小区建筑物或相关附属设施的变动，根据《物权法》第七十六条的规定，改建、重建建筑物及其附属设施的，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，这一点需特别注意。

（2）利用新增的建设用地。

《国务院办公厅关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》（国办发〔2015〕73号）第十八项指出“各地要将独立占地的集中式充换电站用地纳入公用设施营业网点用地范围，按照加油加气站用地供应模式，根据可供应国有建设用地情况，优先安排土地供应。……”。即：利用新增建设用地建设充电桩的，其土地供应方式有出让或者划拨、租赁等方式。

需要注意的是，各地区关于项目用地政策会有所不同，因此，不仅要考虑现行法律法规及政策规定，还应关注当地具体要求，从多个方面来考虑充电桩用地的合法性和合规性。

03项目验收过程中需要注意的法律问题

充电桩建设完成后，必须按照各地要求完成竣工验收工作，未经竣工验收不得投入使用。

我国各地亦制定了关于充电设施建设完工后验收的具体要求。例如上海市《关于进一步加强上海市电动汽车充电基础设施规划建设运营管理的通知》规定：“充电设施正式投入运营前，建设单位应完成充电设施电气安全、计量系统、电能质量等指标的验收，以及与整车充电接口、通信协议的一致性检测和调试。制订出台充电设施验收细则，进一步明确验收流程及其相关工作要求。”

江苏省于2019年1月15日出台《江苏省新能源汽车充电设施建设运营管理办法》，其附件2为《江苏省新能源汽车充电设施验收细则》，规定验收的基本模式为：“文件资料验收+平台验收+场站现场验收”，并提出“充电设施验收复验最多不允许超过两次，整改时间不应超过1个月，如超过复验频次和整改期限，则本场站该型号所有充电设施按不合格处理。”

此外，有部分省市还规定：除了要由建设、供电等部门组织验收充电桩设施外，还需要消防部门参与，对消防及防雷等事项进行验收。

04项目运营过程中需要注意的法律问题

（一）运营商的资质要求

不同地区对于充电桩的运营商的准入资质要求存在差异，有部分省份要求比较严格，比如江苏省规定：“充电设施建设运营主体实行备案管理制度，且建设和运营的主体必须是同一企业”，而浙江省则规定：“充电基础设施投资建设主体不具备运营能力的，应当委托充电设施运营商代为运营，并签订安全管理协议”。

一般而言，无论是专用充电设施还是公用充电设施，充电设施建设运营企业需具备以下资质：依法登记注册，且注册登记的经营范围含有电动汽车充电设施建设运营；需设置企业级运营管理系统；具有电动汽车充电相关领域的专职技术人员；具备完善的充电设施运营管理制度；运营企业不得将充电设施违规转包给其它企业或者个人经营。

因此，关于充电桩的运营，应当注意各地政府是否对于充电桩的运营商有特别的要求，比如运营企业相应人员的资质、运营管理制度、安全管理制度的建立是否符合政策要求等。

（二）充电桩运营的责任保险

充电桩运营环境复杂，且往往关系到公众的生命健康和财产安全，《关于加快居民区电动汽车充电基础设施建设的通知》（发改能源[2016]1611号）第八项规定：“加快制定居民区充电基础设施责任保险工作相关规定。居民区充电基础设施由生产（制造）厂商购买产品责任保险，并按“谁拥有，谁投保”的原则购买充电安全责任保险。开展充电基础设施运营业务的企业必须为自身经营的充电设备购买安全责任保险。鼓励设备生产（制造）厂商或电动汽车生产销售企业为个人用户购买充电安全责任保险。”

《侵权责任法》第三十七条亦规定：“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任；管理人或者组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任。”多地政府亦出台文件规定，充电设施所有权人应当承担充电设施的维修、更新及养护责任。因此，运营企业基于降低运营风险考虑，及时足额进行投保非常重要。

【小结】

新能源汽车充电桩被归于“新基建”七大领域之一，是对新能源汽车产业发展的一个强力支持，我国目前面临车桩比失衡、充电桩数量不足，故新能源汽车充电桩的建设十分重要。在加大充电桩建设的过程中，各参与主体要充分考虑不同地区、不同充电设施项目的差异以及所涉的不同政策法规，确保充电设施项目建设顺利完成、安全运行。

作者：江苏路漫律师事务所 钱宇弘、邓小芹