专论 || 韩志玉：我对汽车消费税改革的具体建议

我国按发动机排量设置的汽车消费税政策自1994年起实施，伴随着中国汽车工业从小到大的发展历程，对3.0L及以上大排量发动机汽车的发展起到了限制作用，对引导消费相对节能的小排量发动机汽车起到了积极作用。但是，随着近年来汽车科技的长足发展和国家对汽车节能减排法规的日益严苛，汽车的燃油消耗量和有害排放量与发动机排量之间的关系已经不是简单的正相关关系。汽车消费税政策的弊端与汽车节能产品的进步之间的矛盾日益凸显。为此，汽车行业的企业家、学者和媒体多次呼吁改进我国的汽车消费税政策，笔者也想提出一些改革建议。

我国汽车消费税和国外消费税对比

1.我国汽车消费税溯源

我国汽车消费税是1994年国家税制改革中新设置的一个税种。它是在对汽车产品征收增值税的基础上，再征收一道消费税，目的在于调节产品结构，引导消费方向。汽车消费税的设置和后续调整是为了推动汽车的节能减排工作，旨在抑制大排量汽车的生产和消费，鼓励小排量汽车的生产和消费，有利于降低汽油和柴油消耗、减少空气污染，促进国家节能减排工作目标的实现。

1994年国家首次推出的汽车消费税就奠定了按照发动机排气量大小设置税率的基础。之后，国家对消费税进行了三次调整。第一次是在2006年，将汽车消费税的子税目调整为乘用车和中轻型商用客车，对乘用车按发动机排气量大小设置了6档税率，分别征收3％～20％的消费税。其目的主要是限制大排量、高油耗的乘用车，鼓励小排量汽车的购买。第二次是在2008年，国家大幅度上调发动机排量在3.0L及以上的乘用车消费税税率，并降低1.0L及以下的小排量乘用车消费税税率，旨在通过调整小汽车税率结构，控制大排量乘用车的销量，强化消费税对汽车消费的导向作用。第三次调整是在2016年，对价格超过130万元的豪华车在零售环节加征一道税率为10％的消费税。

上述消费税的调整反映了国家政策随着国民生活水平不断提高和汽车产业不断发展而变化。同时，由于我国汽车特别是私家车保有量的快速增加，汽车在城市道路拥堵、环境污染、石油资源消耗等方面的弊端也逐渐显现。在这样的背景下，我国汽车消费税的三次调整体现了政府部门在减少环境污染、促进汽车产业结构合理化的方向上做出的努力。

另外，为扶持新能源汽车的发展，国家在税收方面给予了许多优惠。不但新能源汽车（政策扶持所涵盖的新能源汽车车型）免征购置税，在车船税、增值税、企业所得税等方面也均有相关优惠政策。从汽车消费税来看，根据我国的《消费税税目税率表》，其中并未针对新能源汽车单独设置汽车消费税的征税标准，要求的是乘用车均需按照发动机排量分级征收消费税。所以，没有发动机的纯电动汽车自然不在消费税的征税范围内；而对于还保留发动机的新能源车型（如插电式混合动力汽车），则需要与燃油乘用车车型按照统一的征收标准缴纳消费税。

2.发达国家汽车消费税和节能减排紧密相关

在国外，出于引导消费者的购车方向、促进节能减排、鼓励低排放和新能源汽车的考虑，汽车发达国家也在汽车消费税等税种方面制定了相关政策。不同国家的税种和税制各有特点且比较复杂，本文只针对有关节能方面的税制进行简略介绍。

德国的车主需要每年缴纳机动车保有税。目前计税依据为发动机类型、发动机排量和二氧化碳排放量。由发动机特性和二氧化碳排放决定的税额相互独立，二者之和为最终税额。对汽油车，发动机排量每0.1L付税2欧元；对柴油车，排量每0.1L付税9.5欧元。二氧化碳排放税率是高于基准值（2014年起为95g/km）的部分每公里每克二氧化碳支付2欧元。对于在2020年底前注册的纯电动汽车，免征机动车税10年。从2021年起，依据车重分段累进对纯电动汽车征税（11.25～12.78欧元/200kg）。

英国汽车消费税根据汽车的类型、排放以及新车购买时间，按照不同征收标准征税，对纯电动汽车免征消费税。汽车的消费税税率征收分为两个阶段：第一年与第一年以后的其余使用年份。根据2020年4月的最新标准，第一年税额按照汽车的二氧化碳排放量分13个阶梯收取，税额从0（对应二氧化碳排放量为零）到2175英镑（对应二氧化碳排放量>225g/km）。柴油汽油车和替代燃料汽车的税额不同，替代燃料汽车的税额在每个阶梯都要少10英镑。对不满足实际行驶排放测试（RDE）标准的柴油车，则要缴纳高一个阶段的税。第一年以后的其余使用年份，按照每年柴油汽油车150英镑、替代燃料汽车140英镑的固定标准征收。售价超过4万英镑的车型，在使用的第二至第六年需额外支付325英镑的消费税。

在美国，购置阶段需认缴消费税和购置税。各州情况不同，税率也不同，一般不针对低排放车辆减免。美国联邦政府对销售高油耗汽车（“油老虎”）的商家征收高油耗税。具体是对于每加仑燃油行驶里程低于22.5英里（高于10.45L/100km）的“油老虎”分档征收，从1000～7700美元不等。为鼓励电动汽车发展，对纯电动和插电式混动车型，美国联邦政府提供最高7500美元的个人所得税收入税前抵扣的税务补贴。通常来说，纯电动汽车都能拿到最高额度的税务补贴；而插电式混动车辆补贴通常在6000美元上下，根据具体型号确定不同的优惠额度。

日本针对节能汽车的优惠政策体现在购置税上，对电动汽车和节能汽车给予减免优惠。例如，2019年10月1日至2020年9月30日期间，对电动汽车、插电式混合动力汽车、清洁柴油汽车和天然气汽车给予免税，对油耗优于2020年基准值10％以上的汽油车也免税。除此之外，在汽车保有阶段，私家乘用车每年都要缴纳汽车税。汽车税根据发动机排量不同分阶梯设置税额，排量从小于1.0L到大于6.0L分10档，从1.0L到4.5L按0.5L分档。对应的税额从2950日元到11.1万日元。

从以上介绍可以看到，汽车发达国家针对汽车的税务制度各有特点，但是都有针对汽车节能和排放的税务措施。除日本和德国还保留部分税收与发动机排量相关外，欧洲和英国已经把汽车消费的税收与汽车的二氧化碳排放量或者燃油消耗量直接对应起来。汽车的二氧化碳排放量或者燃油消耗量越多，纳税就越多。

我国汽车消费税制度存在五大问题

我国目前的消费税政策是基于汽车发动机排量制定的。其简单逻辑是：发动机排量越大，汽车油耗就越高，排污也越多；反之，发动机排量越小，汽车油耗就越低，排污也越少。上世纪末到本世纪初是我国汽车大发展的早期，那时发动机技术简单、车身结构不复杂、汽车动力形式单一，这个逻辑基本成立。但是，近10年来，随着我国汽车发动机和整车技术的长足发展，以及电动汽车、混合动力汽车和天然气、甲醇等低碳燃料汽车的不断涌现，单纯地用发动机排量来衡量汽车节能减排水平已经不符合实际情况了。具体而言，目前消费税制度的问题体现在以下几方面。

1.依据发动机排量来衡量汽车整车的燃油消耗量并不科学。科学地讲，发动机不是决定整车油耗的惟一因素。影响整车油耗的因素有很多，除了发动机本身的热效率（油耗）以外，整车重量和外形等也是重要影响因素。汽车重量与地面摩擦力成正比，而汽车外形直接影响空气阻力，汽车就是通过燃用油料产生能量克服上述阻力而行驶的。当发动机排量一样、整车外形基本一致时，汽车的重量可以随着内部设计不同和配置不同而发生变化，其结果会直接反映到汽车的油耗上。而汽车油耗与汽车重量基本成正比关系，即汽车越重，其油耗越高。

2.现代的发动机技术也将其排量与油耗、动力性指标分离。近10年来，汽油机废气涡轮增压技术在我国已经普遍推广，该技术可以让同一排量的发动机输出相差1倍左右的动力。也就是说，采用不用程度的增压技术，1.5L排量的增压汽油机（简称“1.5T”）输出的动力可以达到2.0L、2.5L、3.0L排量自然吸气汽油机的动力指标。反映到消费税上，生产1.5T的发动机可以避免缴纳生产2.0～3.0L三个排量档位的额外消费税。而实际上，1.5L自然吸气汽油机可以搭载的整车重量在1200kg左右，1.5T上述动力变形机型可搭载的整车重量在1500～2000kg范围内。根据估算，后者的耗油量将比前者多1.5～4.0L/100km。如此看来，用发动机排量来征收消费税的漏洞就非常明显。

另外，单从发动机来讲，大排量自然吸气发动机的油耗不一定就高于小排量涡轮增压发动机。以2.0L排量2015款马自达阿特兹为例，其工信部综合油耗只有6.5L，与1.4T涡轮增压的2015款大众帕萨特(图片|配置|询价)的6.7L油耗相比，其油耗反而更低，但前者需征收的消费税却比后者多两个百分点。

为进一步降低汽油机的油耗，近年来高压缩比、高滚流气道和阿特金森循环等新技术被用于汽油机，但这些技术通常会降低发动机的动力输出。带来的问题是，在为整车选择发动机时，决策通常会首先考虑消费税的影响而不得不选择同一排量的增压发动机，而不是简单地增加一点排量，比如从1.5L变到1.5T，而不是1.6L。其结果是限制了低油耗技术的应用，同时增加整车的复杂性和成本。

3.没有鼓励节能新技术的发展。在国家节能环保政策和市场需求的推动下，混合动力和低碳燃料（天然气和甲醇等）汽车正不断增加市场份额。前者可大幅降低汽车油耗，后者替代石油资源且二氧化碳排放量远低于汽油机。但是，目前的消费税政策却对这些清洁节能新技术“视而不见”，没有给予鼓励。

4.评价体系阶梯设置不合理。当前汽车消费税不同阶梯之间跨度太大，尤其是在1.0L到2.5L的常用排量区间上，每0.5L一个档。同样进行阶梯收费，德国是每0.1L排量一档，英国划分13段收费标准，而我国的收费标准只划分为7段。我国汽车厂商纷纷将汽车发动机排量限制在1.5L和2.0L上，并非由于该排量会带来更低的油耗，只是因为可以避开更高的税率，结果导致汽车产品多样性大大降低，同质化程度严重。

5.消费税对乘用车有害物排放降低影响不大。在限制汽车有害物排放方面，我国从2000年开始实施排放法规并不断加严，目前实施的国六排放标准已经达到发达国家水平，对汽车减排工作起到了重要作用。由于装有尾气排放后处理装置，乘用车的排放水平与发动机排量的关系不紧密，因此消费税对乘用车有害物排放的降低影响不大。

综上所述，我国汽车消费税政策只是简单地根据发动机排量进行阶梯收税，而发动机排量并不能全面反映当前汽车的油耗和排放水平。因而，单论发动机排量的消费税评价体系不科学且有失公平，限制了汽车企业探索应用低能耗技术的积极性，一定程度上背离了促进节能减排的初衷。

此外，我国连年趋紧的油耗法规加上2018年起实施的“双积分”政策，已经成为促进我国汽车技术突破和产业培育、降低汽车油耗、促进新能源汽车快速发展的重要政策助推器。这些政策促使汽车企业重点关注两件事：削减燃油车油耗以及生产高性价比的新能源汽车。与之相较，自1994年便正式执行，以引导环保型车型消费、鼓励节能减排为初衷的汽车消费税政策，在当下是否还有其存在的意义与价值，也是引人思考的问题。

根据工信部数据，在国家汽车油耗法规的强制推动下，我国乘用车的平均油耗从2012年的7.32L/100km降低到2019年的5.53L/100km，降低幅度达1.79L/100km，即下降24.45％。同时，国家即将实施的第五阶段油耗标准要求到2025年乘用车的平均油耗达到4L/100km。从政策的制定初衷上来看，汽车消费税与“双积分”政策和油耗法规有诸多重叠。随着将来第五阶段油耗标准的实施，乘用车将向着高效率发动机和变速器、混合动力、汽车轻量化、低汽车外形阻力、低碳燃料应用等先进节能技术方向发展。在“双积分”政策的影响下，电动汽车和插电式混合动力汽车也将得到进一步发展。在这样的背景下，消费税作为引导生产决策的税制，与“双积分”政策与油耗法规的设立目的基本重合，但形成了多头管理的局面，这对汽车生产厂商而言是双重负担，也增加了产品开发决策的复杂程度。

对我国消费税政策的改革建议

1.以发动机排量为惟一标准的计税基础应予以修改

如前文所述，随着汽车工业技术的发展，“排量越大，油耗越高，排污越多”的简单逻辑已经难以完全成立，汽车消费税税率的划分标准也不合理。结合节能型燃油汽车与新能源汽车技术快速发展的时代背景，现行的汽车消费税政策已经不能适应时代的变化，反而会在一定程度上阻碍技术发展。尽快对其改革，以适应我国汽车生产与消费的新形势十分必要。

乘用车消费税改革首先应该放弃以发动机排量作为惟一的计税基础，其弊端在前面已经阐述。但如何修改，业内已经有了不少好的建议。笔者认为，汽车消费税的改革方案应该体现“能耗越多，征税越高”的基本原则，且具有下面几个特点：一是能直接反映汽车的油耗（能耗）水平；二是分档法则要更加细化，简单且容易操作；三是要奖励应用效果好的节能新技术。

目前一种呼声比较高的改革思路是改用汽车二氧化碳排放量（或者碳排放，这两者在一氧化碳和碳氢化合物排放很低的排放标准下基本一致）作为消费税征收的单一指标，并根据排放量分档设置税率。其依据是在污染物排放标准越来越严格的背景下，二氧化碳排放与汽车油耗基本成正比，用二氧化碳排放量衡量汽车油耗，显然比用发动机排量衡量汽车油耗更加科学，在有效评判耗油量的同时也更方便政府对碳排放量进行统计和监管。英国和德国就是采用这种思路，将汽车按二氧化碳排放量分为若干个等级，不同等级征收不同税费。

这个方法的优点是可以直接反映汽车的油耗水平，可以使用汽车产品申请公告试验中测量获得的二氧化碳排放量数据，方法简单、容易操作。另外，该方法可直接涵盖低碳燃料汽车，反映出低碳燃料汽车的二氧化碳排放优势并对其进行税收优惠。其可能的缺点是二氧化碳排放量是在特定的汽车行驶试验工况下获取，不能完全反映不同类型汽车产品（如轿车与SUV）和不同用途汽车（如私家车与网约车）在实际使用时二氧化碳排放量（油耗量）的差别。另外，不太容易对普通消费者解释二氧化碳排放量与油耗的关系，难以让普通消费者从二氧化碳排放上建立直观的节能概念。

第二种方法是直接用汽车燃油消耗量作为消费税征收的单一指标，用工信部的公告油耗数据分档设置税率。日本和美国的相关税务政策就用了汽车燃油消耗量作为衡量标准。就汽油柴油车而言，燃油消耗量与二氧化碳排放量成正比关系，因此这种方法对于燃油车而言本质上与第一种方法一致。但不同的是，该方法无法评价非汽油柴油车，对替代燃料汽车和电动汽车也无法评定。

2.建议将整车重量作为征税基础

在此，笔者提出另一种改革思路，即用整车重量（整车的整备质量）作为消费税征收的计税基础，根据整车整备质量按线性比例关系设置税率的思路。如前文所述，汽车的能量消耗（燃油汽车的油耗、天然气汽车的气耗、电动汽车的电耗等）与汽车的整备质量基本成线性比例关系。就燃油车而言，2019年发布的面向2025年第五阶段乘用车燃料消耗量标准规定了车型燃料消耗量目标值以整备质量为参数的线性评价体系，而相应的二氧化碳排放量参考值则是通过燃料消耗量进行简单的比例换算得到。消费税率与整备质量关系可以借用已有的油耗与整备质量的关系，其好处是汽车消费税与汽车油耗法规在很大程度上形成统一，解决了当前消费税与油耗法规指标不一致而给企业产品开发决策带来的困惑。

可以增加汽车的二氧化碳排放量作为辅助指标，以国家既定的汽车二氧化碳排放量目标为基准，对耗油量（即二氧化碳排放量）水平优异的汽车产品给予税收减免奖励。对于低碳燃料汽车，可以采用简单的打折系数来关联消费税率与整备质量并给予税收优惠。对于电动汽车和燃料电池汽车而言，无法根据碳排放或者耗油量来评估其能耗水平，但车重可以直接反映其能耗的高低，因此利用车重收税来控制电动汽车能耗是一个较为合理的方向。德国从2021年起针对电动汽车征收机动车税，其计税依据便是车重，这点我国可以借鉴。另外，以车重为评判标准简单易测，也容易在普通消费者中传递汽车节能的概念。

需要强调的是，汽车的重量不仅直接影响汽车使用过程中的能耗，而且也直接反映出汽车制造过程中的能源和材料资源的消耗。尽管人们早已认识到这点，国家也大力提倡汽车轻量化技术的应用，但实际情况却相反。由于生产企业对产品安全性、舒适性和配置方面的不断提升，以及消费者对大尺寸轿车和SUV车型的追捧，近年来我国乘用车的平均重量一直在增长。根据工信部数据，我国乘用车的平均车重从2012年的1312kg增加到了2019年的1461kg，增加了149kg，即增长11.35％。换句话讲，如果我国乘用车的平均车重保持在2012年的水平，到2019年我国乘用车的平均油耗在2012年的基础上可以再降低0.75L/100km，即下降10.18％，其结果是惊人的。

乘用车重量的增加减少了节能的实际效果，影响了我国汽车节能工作。消费税与汽车整备质量直接挂钩，有利于采用经济杠杆促使企业加大汽车轻量化技术的创新和应用，也有利于消费者选择较轻型的汽车，从而有效推动汽车在整个生命周期中能耗的降低。正是出于这个原因，笔者更倾向于采用车重作为汽车消费税的计税依据。

（作者系同济大学汽车学院教授、国际汽车工程师学会会士韩志玉，作者的研究生李敏清、周昊对本文亦有贡献）

文：韩志玉编辑：李卿版式：蒙轩